Na segunda-feira (31), o projeto da Lei Orçamentária Anual (PLOA) de 2027 foi encaminhado ao Congresso Nacional, prevendo R$ 44,8 bilhões para emendas parlamentares tanto individuais quanto de bancada.
Esse montante representa um acréscimo de R$ 4 bilhões em comparação aos R$ 40,8 bilhões que estavam inicialmente previstos para as emendas no Orçamento de 2026. Contudo, é possível que esse valor se amplie ao longo da tramitação da proposta no Legislativo, especialmente com a adição de emendas de comissão.
As emendas parlamentares são recursos orçamentários que podem ser alocados por deputados e senadores, geralmente destinados a obras, investimentos e projetos em seus estados e municípios. A liberação desses recursos também tem se tornado uma ferramenta fundamental de negociação entre o Executivo e o Congresso.
Possibilidade de aumento
O PLOA enviado pelo governo inclui apenas as emendas individuais e de bancada, que têm execução obrigatória. As emendas de comissão, que não são impositivas, não estão contabilizadas no total de R$ 44,8 bilhões estipulado pelo Executivo.
Durante a tramitação do Orçamento, os congressistas têm a possibilidade de alocar recursos para as emendas de comissão através de cortes em outras despesas previstas pelo governo, como custos operacionais e investimentos em obras públicas.
Entretanto, existe um limite estabelecido de R$ 12,9 bilhões para as emendas de comissão em 2027. Essa norma foi definida por uma lei complementar que formalizou um entendimento entre o Congresso, o governo e o Supremo Tribunal Federal (STF) em meio a discussões sobre transparência e rastreabilidade das emendas.
Nos últimos anos, o montante aprovado pelo Congresso tem superado as estimativas iniciais do Executivo. No Orçamento de 2025, as emendas atingiram R$ 53 bilhões e, em 2026, chegaram a R$ 61 bilhões.
No Orçamento Anual (LOA) de 2026, houve cortes em recursos destinados a setores como Previdência, Pé-de-Meia e Auxílio Gás para ampliar o espaço para emendas. Lula vetou R$ 400 milhões indicados pelos parlamentares e realocou outros R$ 7 bilhões, reduzindo o total para os atuais R$ 49,9 bilhões.
Classificação das emendas
As emendas parlamentares são categorizadas em três principais tipos:
- Individuais: apresentadas individualmente pelos 594 deputados e senadores, com execução obrigatória pelo governo.
- De bancada: definidas em conjunto pelos parlamentares de um mesmo estado, também com execução obrigatória.
- De comissão: determinadas por membros das comissões permanentes do Congresso e sem execução obrigatória.
A Constituição estabelece que as emendas individuais devem ter uma reserva correspondente a 2% da receita corrente líquida (RCL) do ano anterior ao envio do PLOA. Deste total, 1,55 ponto percentual é destinado aos deputados e 0,45 ponto percentual aos senadores.
Para as emendas de bancada, a reserva pode alcançar até 1% da RCL do ano anterior. O acordo entre os Poderes também definiu que, a partir de 2026, esse valor será atualizado segundo as regras do novo arcabouço fiscal, levando em conta a inflação e um ganho real de até 2,5%.
As emendas de comissão inicialmente tiveram um valor de R$ 11,5 bilhões estabelecido em 2025, com atualização anual pela inflação.
Implicações nas despesas
O incremento nas emendas reduz o espaço disponível para despesas discricionárias do governo, que são os gastos sobre os quais o Executivo possui maior liberdade de decisão.
As áreas que podem competir por esse espaço incluem bolsas do CNPq e da Capes, investimentos em infraestrutura, o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec), emissão de passaportes, Farmácia Popular, bolsas para atletas e iniciativas de fiscalização ambiental e trabalhista.
Recentemente, o governo também tem liberado quantias significativas de emendas em períodos de intensa pressão política no Congresso.
De janeiro a junho de 2026, o Executivo desembolsou R$ 32,5 bilhões em emendas, um aumento de 30% em relação ao que foi liberado no mesmo período de 2022, que até então era o recorde anterior.
Esse ritmo de liberação foi impactado por uma decisão inédita do Congresso de estabelecer um calendário para os pagamentos das emendas, obrigando o governo a empenhar, já no primeiro semestre, 65% dos valores previstos.
O empenho é a fase em que o governo reserva oficialmente o recurso para uma despesa que será realizada futuramente.
Conflito entre os Poderes
A definição e execução das emendas estão no centro de uma disputa entre o Congresso, o governo e o STF. O tema é objeto de uma ação com relatoria do ministro Flávio Dino, que até suspendeu pagamentos de emendas em 2024.
Na última semana, Dino determinou a nulidade de emendas cuja indicação foi influenciada por presidentes de partidos ou por pessoas sem mandato parlamentar.
A decisão ocorreu em meio a suspeitas de que o presidente do PL, Valdemar Costa Neto, e o ex-deputado Eduardo Cunha (Republicanos) teriam agido para direcionar pagamentos. Ambos tiveram bens bloqueados em julho por determinação do ministro em outra decisão.
A crise em torno desse mecanismo remonta ao governo do ex-presidente Jair Bolsonaro (PL). Em 2022, o STF considerou inconstitucionais as chamadas emendas de relator, conhecidas como “orçamento secreto” por permitir a alocação de recursos sem que os parlamentares responsáveis pelas indicações fossem identificados publicamente.
Emendas Pix
Com o fim das emendas de relator, surgiram as chamadas “emendas Pix”, que fazem parte das emendas individuais.
Este modelo se manteve, mas passou a estar sujeito a requisitos de transparência e rastreabilidade estabelecidos pelo STF. A obrigação de execução dos recursos segundo as regras definidas também continua a valer.
As indicações devem especificar previamente o destino dos recursos, priorizando obras inacabadas, além de incluir a prestação de contas ao Tribunal de Contas da União (TCU).
Com a proposta de R$ 44,8 bilhões apresentada pelo Executivo, o debate sobre o tamanho das emendas retorna ao Congresso. O montante final do Orçamento de 2027 dependerá das negociações entre deputados, senadores e o governo durante a análise e votação do projeto.
